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与此相反，司法部门既无军权又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。

（二）经营文物拍卖的拍卖企业从事文物购销经营活动的。作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

[29]章剑生：《面向司法审查的行政行为说明理由——郴州垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源政复议决定再审案评析》，载《交大法学》2020年第2期。因此，吊销涉及企业的行政许可究竟属于行为资格的消灭还是主体资格的消灭，需要视具体的许可类型来判断。如在无棣县海洋发展和渔业局与杨风凯城乡建设房屋拆迁行政强制纠纷上诉案中，原审法院认为：被诉撤销许可行为是否违反法定程序。[14]参见前引[1]，章剑生书，第123页。（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。

在一些法规范当中，尽管出现了吊销许可证件的字眼，但其仅仅作为辅助判断责令停产停业期间的时间节点存在，并不作为该条文行为模式的法律后果。但透过上述规定，并不能清晰地看出吊销与其他处罚种类之间的关系。现有文献中，不少学者以美国宪法第五修正案为参照，就该条款进行比较法研究，得出现行土地管理法因泛化公共利益、缺乏公平市场补偿、忽视正当程序而违宪的结论。

因此，视城市土地属于国家所有为十年动乱遗产完全不符史实。土地管理体制在今日由计划走向市场，反映的恰是社会观念的更新，为的也是更好落实合理用地这一宪法原则。我国矿藏发现较少，发现了要开采就与农民发生矛盾，要花很大代价，限制了国家的发展。1953年办法第19条规定：私营经济企业和私营文教事业用地，得向省(市)以上人民政府提出申请，获得批准后由当地人民政府援用本办法，代为征用。

2004年修宪把第3款的征用改为征收或者征用，并增添给予补偿要求。[14]与此相对，另一部分修宪者则认为农村土地应留在集体手中，因为国有化农村土地既不管用，也不着急，更不好办。

前三部分剖析土地所有制条款、土地转让条款以及土地征收和利用条款。后来的历史表明：耕者有其田的私有制只是过渡，最终在社会主义改造的大旗下翻转。时任国家基本建设委员会副主任的吕克白就立法背景说明如下：1958年《国家建设征用土地办法》对于解决国家建设用地曾经起了积极的作用。这里的宪法规定，无疑指七八宪法第6条国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。

来源：《法学研究》2016年第3期。字面意义上，国家建设可做两种解释：一是国家(通过党政机关或国有企业)进行的建设。计划体制下，合理用地适用于计划的编订者、征/用地的申请/审批者，要求计划的合理编制与严格执行。此处并未明确提及村民住宅或公共设施建设。

中西宪法征地条款对国家征地权力的基本想象南辕北辙，两者貌合而神离，不可比附。[12]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第645页，第680页。

短短几个月内，宪法修改委员会秘书处共收到1538封意见和建议来信，其中就有不少有关国有化条款的评论。第一轮审批按照业务系统报用地单位的上级领导机关或有权批准本项建设工程初步设计的机关。

2015年2月，全国人大常委会授权多地暂停实施土地管理法有关规定，展开农村集体经营性建设用地不经征收直接入市的改革试点。凡有荒地、劣地、空地可以利用的，应该尽量利用。1958年《国家建设征用土地办法》在十年动乱中不复适用，留下国家建设征地领域的法律真空。但这一制度显然不适用于1982年修宪时土地私有者对自己原来的土地享有的使用权。[16]第三，最重要的是，宪法修改委员会的两位领导人胡乔木和彭真都认为，把农地转为国有将引起不必要的震动。那么，什么是国家建设？1953年办法第2条规定：凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、交化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。

正是在这个意义上，原旨主义立场有效地区分开规范与现实，要求对自家宪法自信却不盲信，对现行制度理解但不保守，更加稳健地推动中国土地管理制度改革，更好实现宪法价值平衡。[42]住建部《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》(2015年11月24日)要求，到2020年，全国所有县(市)要完成县(市)域乡村建设规划编制或修编。

1980年3月14日，多部委联合发布《全国农村房屋建设工作会议的报告》，一改以往压抑消费的惯例，要求正确处理生产和生活的关系，重视改善农民的居住条件。由是观之，土地转让条款的真正涵义也许正在于从宪法上确认以经济计划为依据，以征地、审批和划拨为手段的国家对城乡土地利用的全面管控，其中包括农地非农化的国家征地原则。

[4]公允地说，对八二宪法土地条款的现有解释作业，体现了历经三十年筚路蓝缕后，中国宪法学界回归宪法文本的自我觉醒，[5]以及在违宪审查机制不彰的背景下勾连宪法与实际问题的智识抱负。[8]《国家房管局、财政部税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》(1967年11月4日)：无论什么空地(包括旗地)、无论什么人的土地(包括剥削者、劳动人民)都要收归国有。

第二，集体用地市场加剧了耕地的浪费。一方面，农地保护和用地效率不再是宪法土地条款的唯一目标，尊重和保护集体和农民的土地财产权利已成为重要宪法价值。早在1956年1月24日，国务院就发出《关于纠正与防止国家建设征用土地中浪费现象的通知》，承认1953年12月5日关于国家建设征用土地办法公布以后土地浪费的现象非常严重。结语：中国宪法解释的原旨主义立场及前景整体考察八二宪法第10条的五款规定，便能理解其背后的纠结与期待，以及所蕴藏的宝贵宪法遗产。

[24]这样的反对之所以并未造成令修宪者担忧的社会动荡，根本原因在于该条款的自我限定，即不立即剥夺原私有主对城市土地的占有和使用权利。[6]参见张翔：《宪法释义学：原理、技术、实践》，法律出版社2014年版，第六部分。

[37]因此，在这种城乡分割体制下，集体土地上不搞非农建设，国家征地成为农村土地非农化的唯一途径。分配给社员的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让……。

如北京王永泉等提出，宅基地是属于个人的，不应归国家或集体所有。1984年，《中国共产党中央关于经济体制改革的决定》再次确认个体经济是社会主义经济必要的有益的补充。

[29]参见黄忠：《城市化与入城集体土地的归属》，《法学研究》2014年第4期，第56页以下。[46]中国共产党中央批转原国家基本建设委员会党组《关于基本建设节约用地问题的报告》(1961年1月31日)。[38]《农村人民公社工作条例》(1962年)第3条：人民公社的各级组织，都必须执行国家的政策和法令，在国家计划指导下，因地制宜地、合理地管理和组织生产。[36]这两类基础建设用地由集体自己调配、提供。

上述条文枚举国防、交通、市政、经济、文化、社会等多方面工程、建设或事业，尽管有口袋条款之嫌，但都契合于通行的理解，即征地服务于国家为公共利益进行的建设。即便如此，国有化城市土地的影响仍是巨大的、实质性的。

当下正在进行的改革并非因其违宪，而是为了更好平衡农地保护与财产保护两大目标。[41]参见程雪阳：《也论中国土地制度的宪法秩序：与贺雪峰先生商榷》，《中国法律评论》2015年第2期，第120页以下。

必须进行的基本建设，也要切实节省用地，并尽量不占或少占耕地。1982年，中国共产党十二大报告提出要鼓励劳动者个体经济在国家规定的范围内和工商行政管理下适当发展，作为公有制经济的必要的、有益的补充。